3
131-ФЗ, закон о местном самоуправлении
Написано Вавилова Галина (Галя),
23 February 2016
·
5190 Просмотров
131-фз
А давайте поговорим о 131-ФЗ – законе о местном самоуправлении (МСУ).
Сначала скажу пару слов для тех, кто вообще не знает, что такое МСУ: согласно закону, государственная власть в РФ заканчивается на уровне субъектов Федерации (в нашем случае это Ленинградская область), а уровень ниже – район и собственно Всеволожск – это уже не государственная, а муниципальная власть. Муниципальное образование имеет собственный бюджет, с помощью которого решает вопросы повседневной жизни: коммунальные сети, дороги местного значения, благоустройство, общественный транспорт, строительство в границах поселения – все это и многое другое находится в ведении муниципалитетов.
До сих пор мне казалось, что 131-ФЗ – хороший и логичный закон. Ну действительно, только здесь, «на земле», можно строить детальные планы: сегодня мы ремонтируем водовод на Дачной, а завтра – на Советской, а не наоборот, потому что на Дачной износ больше. В следующем квартале подключаем к канализации квартал на Мельничном, и начинаем там строительство муниципального дома… Ну и т.д. Ведь на самом деле, ни из Смольного, ни из Кремля не видно разницы, например, между Бернгардовкой и Ильинкой, эта разница понятна только нам самим – живущим здесь. Так что самостоятельность МСУ – это правильно.
По логике 131-ФЗ, муниципальным образованием управляют жители через избранных ими депутатов. Депутаты принимают на работу наемного управляющего – главу администрации, который вместе с другими служащими администрации и осуществляет всю повседневную работу. План этой работы (программы развития и бюджет для их выполнения) утверждают депутаты.
Вроде бы понятно, логично, и должно работать. Но, блин, не работает! Вот тут меня зацепило, и я решила посмотреть – почему.
Не секрет, что основные принципы 131-ФЗ были попыткой повторить практику германского законодательства. В Германии МСУ работает безукоризненно. Ну то есть мы получили от немцев чертежи Мерседеса, сделали на их основании технические регламенты – и на выходе почему-то получили плохо собранные Жигули... Дьявол, как обычно, в деталях. Попробуем разобраться.
Первое отличие, которое лежит на поверхности – это выборы. Жители выбирают депутатов, и выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей. Это неправильно по двум причинам: во-первых, местные власти должны выбираться всем населением, однако в муниципальных выборах участвуют в основном пенсионеры, служащие разного рода и маргиналы («за наличный расчет»). Явка на муниципальных выборах редко превышает 30%, и при такой явке странно говорить о легитимности. А во-вторых, в состав местных властей входят не только депутаты, но и исполнительная власть – администрация. Следовательно, как минимум главу администрации жители также должны выбирать.
До сих пор я считала, что именно пассивность населения является тем самым тормозом, из-за которого 131-ФЗ является мертворожденным монстром. Но после того, как пришлось влезть в изучение бюджета Всеволожска, я свое мнение изменила.
Вернемся еще раз к тому, что было написано в начале: государственная власть в РФ заканчивается на уровне субъектов Федерации. А ниже, на местном уровне, находится институт местной власти как некоторое явление, которое в отношениях с государством пытается себя представить местным самоуправлением, а в отношениях с населением — как вид государственной власти.
Действительно – с одной стороны для жителей Всеволожска постановления администрации имеют силу закона. А законы вообще-то устанавливает государство. С другой стороны, решения местных властей не контролируются никакими государственными органами, потому что МСУ не входит в систему гос.власти. Единственное условие – эти решения не должны противоречить областным и федеральным законам. На бытовом уровне это значит, что жаловаться на решения местной власти бесполезно – обращения и к губернатору, и к президенту имеют такую же ценность, как жалобы в Спортлото.
Можно возразить, что контроль должен осуществляться депутатами. Но депутаты – не профессионалы. И даже если они действительно легитимно избраны, где гарантии, что они реально разбираются в тех документах, за которые голосуют? Да посмотрите на принятие бюджета, генплана – все депутаты изучили документы и готовы отстаивать свою точку зрения? Да что там крупные, «судьбоносные» документы. Можно и по мелочи. Например, решение Совета Депутатов о внесении двух земельных участков на улице Вахрушева в перечень Объектов, которые могут быть предоставлены инвесторам для целей инвестиционной деятельности. Кто может сказать, для чего это нужно? Никто? И из депутатов никто не знает, кроме, наверное, Сукиасяна, ну может еще кого-то. Но вроде бы безобидный документ, все депутаты поднимают руки «за». (Одна Хорошева против, но она у нас одна такая Баба-Яга
).
Таким образом, налицо вторая проблема – профессиональный контроль. Как же эта проблема решается в Германии? Или там все представители МСУ – суперпрофессионалы? Вовсе нет. Просто в Германии МСУ не выведено за пределы госвласти, а встроено в нее как низовое звено. И контроль там жесточайший. Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.
При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников. За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община (МСУ) может обжаловать в административном суде.
В РФ как обычно, изобрели свое колесо – «такое же, как у них, но из принципа не круглое». Самостоятельность есть, а надзора нет.
Проблема надзора вообще-то очевидна, и ее уже пытаются решать, но как-то кусками и местами. Например, то, что градостроительные документы теперь обсуждаются во Всеволожске, а окончательные решения по ним принимаются в области – это как раз слова из этой песни. Однако это полумеры, ведь градостроительство – это только одно из полномочий МСУ. Остальное оставлено полностью на откуп местным царькам, и самое ужасное, что нет никакого надзора за бюджетом.
И еще одна проблема, которой нет в Германии. Она не столь очевидна, но что-то мне кажется что именно она является системной ошибкой, тем самым багом, из-за которого глючит вся программа. Я даже, скорее всего, не смогу ее простыми словами описать – тут нужен юрист по публичному праву. Но попробую.
Кто вообще является субъектом права на местное самоуправление? В Германии субъект – это общины, то есть объединение жителей. И только. А вот в РФ таких субъектов два: сами жители (по аналогии с Германией, чисто декларативно) и органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. То есть местное самоуправление на уровне закона заменено муниципальным управлением. Но это не равнозначные понятия. Ведь местное самоуправление предполагает не только и не столько выполнение социальных обязательств, сколько участие активного населения в мобилизации и распределении местных, поселенческих, собственных ресурсов.
Выводы делать не буду. Подожду ваших комментариев.
Сначала скажу пару слов для тех, кто вообще не знает, что такое МСУ: согласно закону, государственная власть в РФ заканчивается на уровне субъектов Федерации (в нашем случае это Ленинградская область), а уровень ниже – район и собственно Всеволожск – это уже не государственная, а муниципальная власть. Муниципальное образование имеет собственный бюджет, с помощью которого решает вопросы повседневной жизни: коммунальные сети, дороги местного значения, благоустройство, общественный транспорт, строительство в границах поселения – все это и многое другое находится в ведении муниципалитетов.
До сих пор мне казалось, что 131-ФЗ – хороший и логичный закон. Ну действительно, только здесь, «на земле», можно строить детальные планы: сегодня мы ремонтируем водовод на Дачной, а завтра – на Советской, а не наоборот, потому что на Дачной износ больше. В следующем квартале подключаем к канализации квартал на Мельничном, и начинаем там строительство муниципального дома… Ну и т.д. Ведь на самом деле, ни из Смольного, ни из Кремля не видно разницы, например, между Бернгардовкой и Ильинкой, эта разница понятна только нам самим – живущим здесь. Так что самостоятельность МСУ – это правильно.
По логике 131-ФЗ, муниципальным образованием управляют жители через избранных ими депутатов. Депутаты принимают на работу наемного управляющего – главу администрации, который вместе с другими служащими администрации и осуществляет всю повседневную работу. План этой работы (программы развития и бюджет для их выполнения) утверждают депутаты.
Вроде бы понятно, логично, и должно работать. Но, блин, не работает! Вот тут меня зацепило, и я решила посмотреть – почему.
Не секрет, что основные принципы 131-ФЗ были попыткой повторить практику германского законодательства. В Германии МСУ работает безукоризненно. Ну то есть мы получили от немцев чертежи Мерседеса, сделали на их основании технические регламенты – и на выходе почему-то получили плохо собранные Жигули... Дьявол, как обычно, в деталях. Попробуем разобраться.
Первое отличие, которое лежит на поверхности – это выборы. Жители выбирают депутатов, и выборы считаются состоявшимися при любой явке избирателей. Это неправильно по двум причинам: во-первых, местные власти должны выбираться всем населением, однако в муниципальных выборах участвуют в основном пенсионеры, служащие разного рода и маргиналы («за наличный расчет»). Явка на муниципальных выборах редко превышает 30%, и при такой явке странно говорить о легитимности. А во-вторых, в состав местных властей входят не только депутаты, но и исполнительная власть – администрация. Следовательно, как минимум главу администрации жители также должны выбирать.
До сих пор я считала, что именно пассивность населения является тем самым тормозом, из-за которого 131-ФЗ является мертворожденным монстром. Но после того, как пришлось влезть в изучение бюджета Всеволожска, я свое мнение изменила.
Вернемся еще раз к тому, что было написано в начале: государственная власть в РФ заканчивается на уровне субъектов Федерации. А ниже, на местном уровне, находится институт местной власти как некоторое явление, которое в отношениях с государством пытается себя представить местным самоуправлением, а в отношениях с населением — как вид государственной власти.
Действительно – с одной стороны для жителей Всеволожска постановления администрации имеют силу закона. А законы вообще-то устанавливает государство. С другой стороны, решения местных властей не контролируются никакими государственными органами, потому что МСУ не входит в систему гос.власти. Единственное условие – эти решения не должны противоречить областным и федеральным законам. На бытовом уровне это значит, что жаловаться на решения местной власти бесполезно – обращения и к губернатору, и к президенту имеют такую же ценность, как жалобы в Спортлото.
Можно возразить, что контроль должен осуществляться депутатами. Но депутаты – не профессионалы. И даже если они действительно легитимно избраны, где гарантии, что они реально разбираются в тех документах, за которые голосуют? Да посмотрите на принятие бюджета, генплана – все депутаты изучили документы и готовы отстаивать свою точку зрения? Да что там крупные, «судьбоносные» документы. Можно и по мелочи. Например, решение Совета Депутатов о внесении двух земельных участков на улице Вахрушева в перечень Объектов, которые могут быть предоставлены инвесторам для целей инвестиционной деятельности. Кто может сказать, для чего это нужно? Никто? И из депутатов никто не знает, кроме, наверное, Сукиасяна, ну может еще кого-то. Но вроде бы безобидный документ, все депутаты поднимают руки «за». (Одна Хорошева против, но она у нас одна такая Баба-Яга
).Таким образом, налицо вторая проблема – профессиональный контроль. Как же эта проблема решается в Германии? Или там все представители МСУ – суперпрофессионалы? Вовсе нет. Просто в Германии МСУ не выведено за пределы госвласти, а встроено в нее как низовое звено. И контроль там жесточайший. Орган надзора федеральной земли за местным самоуправлением должен контролировать, чтобы общины выполняли свои задачи в интересах общественного блага. Органами надзора окружного подчинения являются окружной директор или окружной советник. Высшей надзорной инстанцией является министр внутренних дел.
При общем надзоре различают превентивный и последующий методы контроля. Превентивными являются получение санкции, консультация и право органа надзора на получение в любое время нужной информации. К последующему контролю относятся право опротестовать и отменить решение, право отдать распоряжение и в случае отказа его выполнить - право заменить работников. За выполнением бюджета общины производится регулярный контроль, включающий проверку годовых отчетов с сообщением результатов проверки. Назначение комиссара, а также роспуск органа местного самоуправления - это крайние меры надзора, которые применяются, если представительное собрание отказывается принимать необходимые решения. Мероприятие общего надзора община (МСУ) может обжаловать в административном суде.
В РФ как обычно, изобрели свое колесо – «такое же, как у них, но из принципа не круглое». Самостоятельность есть, а надзора нет.
Проблема надзора вообще-то очевидна, и ее уже пытаются решать, но как-то кусками и местами. Например, то, что градостроительные документы теперь обсуждаются во Всеволожске, а окончательные решения по ним принимаются в области – это как раз слова из этой песни. Однако это полумеры, ведь градостроительство – это только одно из полномочий МСУ. Остальное оставлено полностью на откуп местным царькам, и самое ужасное, что нет никакого надзора за бюджетом.
И еще одна проблема, которой нет в Германии. Она не столь очевидна, но что-то мне кажется что именно она является системной ошибкой, тем самым багом, из-за которого глючит вся программа. Я даже, скорее всего, не смогу ее простыми словами описать – тут нужен юрист по публичному праву. Но попробую.
Кто вообще является субъектом права на местное самоуправление? В Германии субъект – это общины, то есть объединение жителей. И только. А вот в РФ таких субъектов два: сами жители (по аналогии с Германией, чисто декларативно) и органы местного самоуправления, наделенные в соответствии с уставом правами юридического лица. Соответственно решение всех вопросов на местном уровне закрепляется за органами местного самоуправления: согласно ст. 132, именно органы местного самоуправления решают вопросы местного значения, они же наделяются отдельными государственными полномочиями. То есть местное самоуправление на уровне закона заменено муниципальным управлением. Но это не равнозначные понятия. Ведь местное самоуправление предполагает не только и не столько выполнение социальных обязательств, сколько участие активного населения в мобилизации и распределении местных, поселенческих, собственных ресурсов.
Выводы делать не буду. Подожду ваших комментариев.
Что-то витает в воздухе. Не я одна об этом всем думаю.